Contexte
Adaptation et atténuation : deux types d'action complémentaires
Si des incertitudes demeurent sur l’ampleur du changement climatique et de ses impacts, une chose est néanmoins sûre : plus nous tarderons à agir, plus les dégâts seront importants !
Il faut donc, dès à présent, anticiper et lutter sur deux fronts : atténuer le changement climatique et s’adapter à ses conséquences.
- L’atténuation consiste à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’origine humaine, à travers une meilleure maîtrise de la consommation d’énergie, le développement des énergies renouvelables (éolienne, solaire, géothermique…) et la séquestration du carbone.
- L’adaptation consiste à mettre en œuvre des stratégies, des initiatives et des mesures, individuelles ou collectives, destinées à réduire la vulnérabilité des systèmes naturels et humains face aux effets du changement climatique, et à tirer éventuellement parti des opportunités.
Les politiques abordent l’atténuation et l’adaptation de manière distincte, alors qu’elles sont complémentaires et qu’une même action peut permettre de lutter sur les deux fronts. Par exemple, en préservant la végétation des bassins versants, on maintient non seulement la couverture végétale qui sert de puits de carbone, mais on augmente aussi la rétention d’eau, ce qui permet d’avoir une réserve plus importante en cas de sécheresse, et on réduit aussi le risque de crues éclairs et de glissements de terrain. De la même manière, les mangroves sont à la fois des puits de carbone et des barrières naturelles contre les tempêtes ou l’érosion.
L’adaptation au changement climatique
L’adaptation au changement climatique consiste à mettre en œuvre des stratégies, des initiatives et des mesures, individuelles ou collectives, destinées à réduire la vulnérabilité des systèmes naturels et humains face aux effets du changement climatique, et à tirer éventuellement parti des opportunités. Elle est aujourd’hui une priorité absolue pour les îles de la COI. La gamme des mesures possibles d’adaptation est très large. Elles peuvent passer par le déploiement de moyens technologiques (protections côtières…), des changements de comportements (alimentaires, récréatifs…), une gestion différente des terres et des ressources (par exemple une évolution des pratiques agricoles et forestières), des démarches politiques (planification, réglementations).
L’adaptation au changement climatique
L’adaptation au changement climatique consiste à mettre en œuvre des stratégies, des initiatives et des mesures, individuelles ou collectives, destinées à réduire la vulnérabilité des systèmes naturels et humains face aux effets du changement climatique, et à tirer éventuellement parti des opportunités. Elle est aujourd’hui une priorité absolue pour les îles de la COI. La gamme des mesures possibles d’adaptation est très large. Elles peuvent passer par le déploiement de moyens technologiques (protections côtières…), des changements de comportements (alimentaires, récréatifs…), une gestion différente des terres et des ressources (par exemple une évolution des pratiques agricoles et forestières), des démarches politiques (planification, réglementations).
- Une priorité pour les îles de la COI
Écologiquement fragiles et économiquement vulnérables, les îles de la COI appartiennent à une région considérée comme l’un des points chauds du changement climatique, en raison des évolutions climatiques prévues dans les prochaines décennies et de leurs impacts sur les populations et sur des économies.
Responsables d’une part tout à fait négligeable des émissions planétaires de gaz à effet de serre, elles doivent néanmoins parvenir à un développement plus durable, et plus sobre en carbone, tout en s’attelant dès maintenant à trouver des solutions efficaces d’adaptation au changement climatique.
L’adaptation représente pour ces petits Etats insulaires en développement (PEID) une priorité absolue, qui nécessite de la part de la communauté internationale une assistance financière soutenue et des transferts de technologie appropriés. - Quelques notions clefs sur l’adaptation
L’adaptation au changement climatique est un processus complexe d’ajustement durable et permanent en réponse à un environnement changeant. Difficile à définir, surtout en termes pratiques et opérationnels, la compréhension de ce concept requiert d’apprivoiser quelques notions clefs.
Vulnérabilité et capacité d’adaptation
La vulnérabilité est le degré auquel un système est sensible ou capable de faire face aux effets néfastes du changement climatique. La vulnérabilité est fonction de la nature, de l’ampleur et du rythme de la variation du climat à laquelle le système considéré est exposé, de la sensibilité́ de ce système et de sa capacité d’adaptation.
Adaptation réactive et anticipative
L’adaptation réactive consiste à réagir aux impacts adverses du changement climatique, lorsqu’ils se produisent (par exemple évacuer les personnes d’une zone inondée et les réinstaller dans une zone plus sûre). Au contraire, l’adaptation anticipative consiste à agir en amont, pour réduire la vulnérabilité à ces impacts et en limiter les conséquences (voire même en tirer des bénéfices). C’est, par exemple, changer le plan d’occupation des sols en prévision d’inondations futures.
Adaptation par les écosystèmes (ecosystem-based adaptation)
Les écosystèmes peuvent être mobilisés pour renforcer les capacités d’adaptation. Par exemple, les zones naturelles humides protègent très efficacement des marées de tempête et des surcotes, et elles peuvent remplacer ou compléter une digue ou une autre protection en dur, en évitant ou en réduisant ainsi les impacts négatifs sur la biodiversité, l’érosion, les paysages et l’attractivité touristique.
Mal-adaptation
La mal adaptation est un changement opéré dans les systèmes naturels ou humains confrontés au changement climatique qui conduit – de manière non intentionnelle – à augmenter la vulnérabilité au lieu de la réduire. C’est par exemple recourir massivement à la climatisation au lieu d’investir dans l’isolation, ou bien planter des essences d’arbres à rotation longue.
Options « sans regret »
Les options « sans regret » réduisent la vulnérabilité au changement climatique, à des coûts négatifs, nuls ou au pire négligeables, quelle que soit l’amplitude du réchauffement, par exemple en prenant en compte des marges « pessimistes » dans la construction d’une infrastructure, en réhabilitant les dunes côtières qui forment des barrières naturelles face aux agressions de la mer, ou encore en maintenant la végétation originelle sur les pentes, ce qui stabilise les sols et limite les risques de glissements de terrain.
Solutions réversibles
Ce sont les investissements avec une durée de vie peu élevée, remplaçables par d’autres, ou qui peuvent être tout simplement enlevés ou transférés dans des zones moins exposées aux risques naturels. C’est par exemple choisir de ne pas aménager une zone qui risque d’être de plus en plus exposée aux risques naturels. Si l’avenir donne tort aux prévisions, il sera toujours temps d’aménager cette zone. A l’inverse, si les prévisions se confirment, le territoire, s’il a été urbanisé, sera confronté à des coûts de protection très élevés. - Des exemples d’adaptation
Si l'adaptation peut être définie comme l'ensemble des évolutions que les sociétés doivent opérer pour limiter les impacts négatifs du changement climatique et en maximiser les effets bénéfiques, elle recouvre des formes d’actions très variées. Les mesures d'adaptation peuvent atténuer les impacts actuels, réduire la sensibilité et l'exposition aux risques climatiques, ou encore augmenter la résistance aux facteurs de stress d'ordre climatique et non climatique, c'est-à-dire améliorer la capacité d'adaptation. Elles peuvent être prises aux niveaux des individus ou des collectivités, à une échelle aussi bien régionale que nationale ou locale. Elles interviennent dans de nombreux secteurs clé (agriculture, eau, énergie, santé…) et s’appuient sur des instruments très divers : normes, informations, mesures fiscales, choix d’investissement dans les infrastructures…
La protection du littoral
Elle passe par exemple par des plantations de mangroves, des boutures et des transplantations de coraux ou encore la fixation des dunes côtières par une couverture végétale, pour renforcer les protections naturelles contre les tempêtes et freiner l’érosion côtière.
Une meilleure gestion de l’eau
Le traitement et le recyclage des eaux usées, l’adoption d’un système d’irrigation au goutte à goutte, la récupération des eaux de pluie, l’entretien ou la restauration des zones humides naturelles – qui sont d’importants réservoirs pour les eaux de crue – sont quelques-unes des actions d’adaptation possibles.
De nouvelles pratiques agricoles et forestières
L’adoption de cultures résistantes à la sécheresse, aux inondations, à la salinisation, aux organismes nuisibles et aux maladies, la modification des dates de semis, la mise en place de rotations de cultures et de pâturages, la diversification des revenus et la mise en place de systèmes d’alerte et d’assurance peuvent permettre de mieux faire face aux risques climatiques et de réduire l’insécurité alimentaire.
En matière d’exploitation forestière, l’adaptation passe par exemple par la sélection d’espèces d’arbres et de pratiques forestières moins vulnérables aux tempêtes, aux incendies et aux insectes, mais aussi par le reboisement des pentes ou le maintien de leur végétation originelle pour stabiliser les sols et limiter les risques de glissements de terrain.
La création d’aires protégées ou de corridors biologiques
Elle peut aider des espèces à migrer vers des zones climatiques permettant leur survie, et contribuer ainsi à mieux préserver la biodiversité.
Une surveillance sanitaire renforcée
Une surveillance sanitaire renforcée des personnes, des animaux et des plantes peut contribuer à limiter la propagation des maladies liées au changement climatique.
Des politiques et des réglementations appropriées
Les Etats disposent d’un large éventail d’actions possibles pour améliorer la résilience des populations, des économies et des territoires face au changement climatique : ils peuvent instaurer des normes d’aménagement du territoire et de construction (prise en compte du changement climatique dans les études d’impact sur l’environnement, délimitation des zones inconstructibles, adaptation des codes du bâtiment aux futures conditions climatiques…), rationnaliser la gestion de ressources limitées comme l’eau et les terres fertiles, instaurer des mécanismes d’assurance et d’indemnisation, diversifier les sources d’énergie pour assurer la production même en cas d’extrêmes climatiques.
Les négociations climatiques
Le changement climatique est un défi global majeur qui appelle une réponse mondiale et coordonnée. Il faut pouvoir répondre à l’urgence écologique, tout en respectant les objectifs de développement des différents pays, leurs contraintes énergétiques et leurs besoins sociaux. Il faut bâtir un système de gouvernance internationale qui respecte les principes d’équité et de solidarité et qui réussisse à réduire les émissions de gaz à effet de serre, tout en trouvant les moyens de financer les efforts d’adaptation des pays les plus vulnérables. En première ligne face au changement climatique, auquel elles ne contribuent que de façon infime, les îles de la COI réclament une attention soutenue et une assistance financière et technologique particulière de la part de la communauté internationale, pour les aider à relever ce défi.
- Le cadre des négociations
Réunis à Rio en juin 1992 lors du « Sommet de la Terre », les Etats ont signé la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), qui fixe le cadre des négociations et les objectifs de lutte contre le changement climatique. Entrée en vigueur en 1994, la CCNUCC compte actuellement 194 Etats-parties.
Stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère
La Conférence des parties (COP), composée des Etats signataires de la CCNUCC, se réunit annuellement pour définir les objectifs de lutte contre le changement climatique et tenter de « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique […] dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable ».
Le Protocole de Kyoto
Seul traité juridiquement contraignant en la matière existant à ce jour, le protocole de Kyoto tente de faire appliquer le principe de la responsabilité historique des pays industrialisés dans l’accumulation des gaz à effet de serre (GES) d’origine humaine dans l’atmosphère. Signé en 1997 et entré en vigueur en 2005, le Protocole de Kyoto oblige une quarantaine de pays industrialisés à réduire leurs émissions de GES de 5,2 % par rapport aux niveaux de 1990 pendant une période de cinq années allant de 2008 à 2012. L’Inde et la Chine veulent qu’il soit étendu sur une seconde période, afin que les nations riches ne se dédouanent pas de leurs responsabilités. Le Japon, le Canada et la Russie refusent de prolonger le Protocole, si les Etats-Unis (qui ne l’ont pas ratifié) et les économies émergentes ne participent pas à l’effort collectif. Depuis 1997, en effet, la situation a évolué. A l’époque, les pays développés comptaient pour 60 % des émissions de GES. Aujourd’hui, les engagements de Kyoto concernent moins du quart des émissions mondiales. Les Etats-Unis, la Chine et l’Inde émettent, à eux trois, la moitié des émissions mondiales de GES.
Le Plan d’Action de Bali et les deux groupes de travail parallèles
Adopté en 2007, le Plan d’action de Bali a créé deux groupes de travail parallèles :
- l’AWG-KP (Ad-hoc Working Group on Kyoto Protocol), qui travaille sur les moyens d’étendre le Protocole de Kyoto, regroupe toutes les parties à l’exception des Etats-Unis.
- l’AWG-LCA (Ad-hoc Worging Group on Long-term Cooperative Action), qui travaille sur quatre éléments clefs de la coopération à long terme : l’atténuation, l’adaptation, le financement et le transfert de technologies. Ce groupe de travail regroupe toutes les parties ayant ratifié la Convention des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC), incluant les Etats-Unis. - Les enjeux pour les îles de l’océan Indien
En première ligne face au changement climatique, les îles membres de la COI suivent avec une grande attention les négociations climatiques qui doivent à la fois accélérer la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), mais aussi favoriser l’adaptation des pays les plus vulnérables par des financements et des transferts de technologies appropriés.
Limiter à 1,5° C la hausse des températures
S’il est admis qu’il faut réduire de manière importante les émissions de GES, il n’y a toujours pas de consensus sur la suite à donner au Protocole de Kyoto, sur les engagements précis des uns et des autres, et sur les moyens de contrôler ces réductions. Le temps presse pourtant. Selon l'Agence de l'énergie atomique, les émissions de dioxyde de carbone ont augmenté de 5,9 % dans le monde en 2010 pour atteindre un niveau record. Et de nombreux spécialistes pensent aujourd’hui qu’il faudrait limiter non pas à 2° mais 1,5° la hausse des températures par rapport aux niveaux préindustriels, pour éviter la catastrophe…C’est ce que réclament depuis déjà longtemps les îles.
Alimenter les fonds d’aide à l’adaptation
Par ailleurs, même si les pays se sont mis d’accord à Cancùn (en décembre 2010) sur les mécanismes destinés à lutter contre le changement climatique, notamment un Fonds vert pour financer l'adaptation au changement climatique dans les pays du Sud et le partage des technologies vertes, peu d’avancées ont vu le jour pour rendre ces mécanismes opérationnels. - Les financements
Les négociations climatiques doivent contribuer à bâtir une architecture financière capable de générer des financements suffisants, pérennes et réguliers, qui puissent être alloués de manière équitable et transparente, en offrant des facilités d’accès aux plus vulnérables. Conformément au principe « pollueur payeur », les pays industrialisés sont tenus d’aider les pays en voie de développement à s’adapter au changement climatique, a fortiori les petits Etats insulaires en développement et les pays les moins avancés, jugés les plus vulnérables. Le secrétariat de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) estime les coûts d’adaptation pour les pays en développement entre 28 et 67 milliards de dollars par an.
Une multitude de fonds
Il existe actuellement plus d’une vingtaine de fonds climatiques. Trois fonds internationaux sont gérés par le Fonds pour l'Environnement Mondial, l'entité financière opérationnelle de la CCNUCC :
- Le Fonds Spécial pour les Changements Climatiques (FSCC) ;
- Le Fonds pour les Pays les Moins Avancés (FPMA), chargé de financer la préparation des Programmes d’action nationaux d’adaptation aux changements climatiques (PANA) et leur mise en œuvre ;
- Le Fonds d'Adaptation, prévu par le Protocole de Kyoto, qui doit être financé par un prélèvement de 2 % sur les crédits carbone générés par le Mécanisme pour un Développement Propre.
D’autres fonds sont alimentés par des institutions financières comme la Banque mondiale (Fonds stratégique pour le climat), des Etats (Cool Earth Partnership - Japon, International Window, de l’Environmental Transformation Fund - Royaume-Uni, Fonds Français pour l’Environnement mondial - France), l’Union européenne (Alliance mondiale pour la lutte contre le changement climatique), des organisations de protection de l’environnement (le World Wildlife Fund), le secteur privé…
Des financements encore largement insuffisants
Du fait de la difficulté à déterminer la frontière entre adaptation et développement, aucune évaluation n’est disponible sur le montant exact des financements dédiés à l’adaptation. Et il reste surtout très difficile d’y accéder, en raison de procédures longues et complexes. Des questions se posent aussi sur la pérennité de ces Fonds. Les fonds FSCC et FPMA sont uniquement tributaires des contributions volontaires de pays développés. L’Allemagne, le Royaume-Uni, la Norvège et les Pays-Bas en sont les principaux contributeurs. Mais leurs ressources ne sont pas prévisibles. La pérennité des ressources du Fonds d’adaptation dépendra, quant à elle, largement de l’évolution des marchés du carbone. Par ailleurs, les ressources de tous ces Fonds ne s'élèvent qu'à quelques centaines de millions de dollars, une somme jugée dérisoire face à l'estimation des besoins.
Selon un rapport d'Oxfam, daté de 2010 ("Righting Two Wrongs: Making a New Global Climate Fund Work for Poor People"),
- Moins d'un dixième des fonds déboursés jusqu'à présent pour le climat a été destiné à aider les populations pauvres des pays en voie de développement, qui sont les plus touchées par les impacts du changement climatique.
- Les 49 pays les plus pauvres ont reçu moins du huitième des financements du Fonds pour l'environnement mondial, soit 450 millions de dollars sur les 3,5 milliards du Fonds.
- Seuls 220 millions de dollars ont été engagés pour financer les programmes d'action nationaux d'adaptation (appelés PANAs) des pays les moins avancés. Soit un dixième seulement du coût total du plan d'adaptation au changement climatique, estimé à deux milliards de dollars.
Le Fonds Vert Climat
L’accord de Cancùn (en décembre 2010) prévoit la création d’un Fonds vert pour aider les pays en développement à lutter contre le changement climatique. Ce Fonds verra transiter une partie importante des financements promis à Copenhague par les pays développés, à savoir une aide immédiate, dite ''fast-start'', de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012, et 100 milliards de dollars d'ici 2020.
Les nombreuses interrogations sur la façon dont ce fonds sera alimenté restent cependant sans réponses. Les Etats n’ont toujours pas précisé d’où proviendraient ces fonds, et notamment s’ils seraient réellement nouveaux ou seulement un recyclage de l’aide au développement. Le groupe consultatif des Nations unies sur le financement de la lutte contre les changements climatiques (AGF) a suggéré la mise en place de financements innovants, comme des taxes internationales sur les transports et les transactions financières, qui pourraient rapporter des dizaines de milliards de dollars par an... Mais toutes ces mesures se heurtent encore à de nombreuses résistances.
Des initiatives pour améliorer l’accès aux financements
Quelques initiatives tentent d’améliorer l’accès aux fonds climatiques…
Un Fonds Vert pour l’Afrique
Ce Fonds permettrait à l’Afrique de se voir attribuer une part appropriée du financement supplémentaire prévu pour les actions climatiques. Ces ressources seraient canalisées et gérées par la Banque africaine de développement (BAD) afin de s'assurer que les investissements seront bien déterminés par les besoins et les priorités de l’Afrique. L’ambition de la BAD est de capter 40 % de la totalité des ressources financières mobilisées par la communauté internationale pour lutter contre le changement climatique.
L’approche filière NECTAR
Le projet NECTAR (Négociations climat pour toute l’Afrique réussies), piloté par l'Institut de l'Energie et de l'Environnement de la Francophonie (IEPF), a ciblé six secteurs clés du développement, envisagés sous l’angle du changement climatique : bâtiments et urbanisme, agriculture, forêts, énergie, eau et assainissement, transport. L’idée est d’obtenir à travers ce groupage des projets africains un accès plus facile aux financements internationaux, dont seulement 4 % bénéficient actuellement à l'Afrique.
Pour en savoir plus… http://www.iepf.org/docs_prog09/Nectar_depliant_FR.pdf
Un site
Le programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et la Banque mondiale ont créé un site pour aider les pays en développement à utiliser au mieux la multitude des fonds et des instruments disponibles pour financer l'adaptation au changement climatique :
www.climatefinanceoptions.org - Le partage des technologies
L’Accord de Cancùn (en décembre 2010) prévoit la création d'un réseau et d’un Centre de technologie sur le climat qui seront chargés d’accélérer la mise au point et le transfert de technologies vertes vers les pays en développement.
Les domaines cruciaux de recherche comprennent : l'accroissement de la résilience des infrastructures urbaines et rurales et des régions naturelles (incluant les zones côtières et les bassins fluviaux) ; l'augmentation des récoltes et de la production alimentaire ; et les méthodes et technologies d‘économie et de préservation de l'eau.
La diffusion à grande échelle de ces technologies, souvent inaccessibles, peut jouer un rôle clé dans la lutte contre le changement climatique. Mais il faudra au préalable régler l’épineux dossier des droits de propriété intellectuelle… - Le positionnement des îles
Les îles paient le prix fort du réchauffement climatique, alors que leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) sont tout à fait négligeables. Comment faire valoir leurs vulnérabilités particulières dans les négociations climatiques, et relayer leurs préoccupations indépendamment de celles des autres pays en développement, afin qu’elles puissent obtenir des financements ciblés et une protection adéquate ? - Le positionnement de la COI
L’AOSIS : s’allier pour survivre
Très active depuis sa création en 1990, l’AOSIS (Alliance des petits États insulaires) veut faire entendre la voix des petits états insulaires en développement, dans les négociations climatiques. Forte de 43 états et territoires côtiers ou insulaires – dont 37 sont membres des Nations unies, l’AOSIS plaide pour le principe de la responsabilité commune et différenciée, et des engagements plus ambitieux des pays industrialisés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, afin que l’élévation de la température moyenne sur terre par rapport à la période préindustrielle n’excède pas 1,5 degrés. Un seuil au-delà duquel plusieurs petits états insulaires pourraient voir leur existence menacée.
1 % de la population mondiale, mais 1/5e des Etats membres de l’ONU
En regroupant seulement 1 % de la population mondiale, mais 1/5e des Etats membres de l’ONU – dans un système où chaque pays dispose d’une voix – l’AOSIS a les moyens de constituer un lobby insulaire. Mais en s’associant au groupe G77/Chine, qui a été le théâtre de divergences entre pays en développement, elle a perdu de sa voix. Et si la vulnérabilité particulière des petits Etats insulaires était mentionnée dans les textes précédents, Cancùn n’y faisait plus référence.
Le positionnement de la COI
La COI peut-elle défendre une position commune sur la question du changement climatique et de l’adaptation? Et peut-elle le faire en bloc, ou de manière différenciée, en tenant compte des appartenances de ses îles à différents groupes de négociations ? Trois des cinq Etats membres de la COI sont considérés comme des Petits Etats Insulaires en Développement (l’Ile Maurice, les Seychelles et l’Union des Comores). La Réunion, en tant que Département d’outre-mer (DOM), est une région ultrapériphérique européenne, avec le niveau de développement le plus avancé de la région. Madagascar et l’Union des Comores appartiennent quant à eux au groupe des Pays les Moins Avancés (PMA).
Une voix singulière
Si la COI pèse démographiquement et économiquement peu au sein du groupe Afrique (23 millions d’habitants pour 1 milliard d’Africains), le fait d’être la seule organisation régionale africaine composée exclusivement d’îles, avec des problèmes spécifiques d’adaptation au changement climatique, lui confère une voix singulière, qu’elle compte faire entendre davantage. En étayant par des études la vulnérabilité climatique particulière de ses îles, la COI pourrait renforcer sa capacité de négociation sur la scène régionale et internationale.
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