Alors que le spectre d’un échec comparable à celui de Copenhague deux ans plus tôt planait encore, à la veille de sa clôture, sur l’issue du 17e Sommet des Nations Unies sur le Changement climatique à Durban, les délégations ont fini par accoucher du « Package de Durban ». Progrès ou régression ? Les analyses divergent radicalement.
La version officielle se veut optimiste : Mme Figueres, secrétaire général de la Convention-cadre des Nations unies sur le Changement climatique (CCNUCC), souligne que « l'accord de Durban conclu ce weekend est une confirmation et une continuation de la période d'engagement du Protocole de Kyoto et représente la volonté des pays développés d'assumer un rôle exemplaire et un engagement dans le respect des réductions des émissions de gaz à effet de serre légalement contraignantes ». Mais une lecture plus attentive du texte laisse une impression plus nuancée.
En effet, si le protocole de Kyoto est bien maintenu pour une seconde période d’engagement, il faut souligner que la durée de cette période n’est aucunement définie dans l’accord de Durban. Mais surtout, le nouveau processus laisse en suspend le caractère légalement contraignant du protocole qui, jusque là, constituait le seul outil réglementaire imposant aux Etats signataires des engagements chiffrés de leurs objectifs de limitation des émissions de gaz à effet de serre. Enfin, l’Union Européenne se retrouve seule engagée sous ce Protocole, réduisant la portée de ce dernier à seulement 15% du volume mondial des émissions…
La Russie et le Japon ont refusé de s’y engager de nouveau, à l’instar du Canada dont la position très controversée lors de ce sommet a provoqué un véritable tollé, jusqu’à la secrétaire générale de la CCNUCC elle-même, qui a fait part de sa « déception » et de sa « surprise » suite à cette décision. « Que le Canada soit signataire ou non du Protocole de Kyoto, le pays a une obligation légale conformément à la Convention de réduire ses émissions, et une obligation morale face à soi-même et aux générations futures d'assumer un rôle de premier plan », a déclaré Christiana Figueres, se disant par ailleurs « étonnée par le choix du moment de cette annonce ». S’exprimant dans un communiqué officiel de l’ONU, diffusé le 13 décembre au terme de la 17e conférence des parties, la secrétaire général a fait ressortir que « Les pays industrialisés qui ont fortement augmenté leurs émissions depuis les années 1990, comme c'est le cas pour le Canada, sont mal placés pour demander aux pays en développement de limiter leurs émissions ».
On assiste avec le sommet de Durban à cette situation dramatique où près de 200 Etats partagent un objectif global commun – réduire l’ampleur et l’impact du réchauffement climatique – sans parvenir à s’affranchir de leurs intérêts respectifs en vue d’un accord ambitieux, dans un contexte où diplomatie climatique et intérêts géopolitiques se trouvent plus que jamais interdépendants, sous l’influence croissante des lobbies économiques et financiers. La science est pourtant formelle sur la question : sans une nette diminution des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2017, nous allons au devant de bouleversements irréversibles pour la planète et les populations. Tous reconnaissent unanimement le diagnostic et le coût largement prohibitif qu’impliquerait une réaction tardive de la communauté internationale. Dans bien des cas, l’adaptation ne serait même plus possible. Sans parler des risques géopolitiques et humanitaires intrinsèquement liés aux effets d’un réchauffement qui n’aurait pas été anticipé : conflits, migrations massives, famines, etc.
Ainsi, loin de l’espérance qu’avait fait naître la conférence de Cancun en 2010, après l’âpre échec de Copenhague en 2009, la conférence de Durban laisse l’amer sentiment d’avoir réussi à sauvegarder le principe même des négociations multilatérales sur le climat, mais au prix d’un alignement des parties sur le plus petit dénominateur commun possible : la perspective d’un futur accord, éventuellement juridiquement contraignant, censé réunir toutes les parties de la CCNUCC, et qui serait applicable dans le meilleur des cas à partir de 2020.
Le texte issu de Durban prévoit en effet que les négociations à venir puissent aboutir à un « protocole, un instrument légal ou une solution concertée ayant force légale ». Mais rien ne garantit que les pays soient légalement contraints. « Les engagements volontaires, imposés par les Etats-Unis lors du sommet de Copenhague, prennent donc le pas sur des engagements contraignants fondés sur les recommandations des scientifiques », résume Maxime Combes, dans un article publié sur le site Internet de GoodPLanet.info. Si l’on regarde à l’horizon de 2020, « les engagements de réduction d'émissions sont loin d'être à la hauteur des enjeux, nous plaçant sur une trajectoire de réchauffement global de 4°C ou plus. Lors de ces 20 dernières années, les émissions globales ont augmenté de 50 %. Plus 6 % sur la seule année 2010. Attendre 2015 est donc irresponsable », poursuit l’auteur de cet article.
On peut néanmoins accorder au moins une vertu au package de Durban : c’est la 1e fois que les deux pays qui émettent le plus de gaz à effet de serre (GES), la Chine et les Etats-Unis, s’accordent sur un texte qui les engage juridiquement. Reste à suivre le fil des négociations qui vont maintenant s’enchainer, à partir des résolutions prises à Durban.
Au travers de ce résultat a minima, il est aussi déplorable que le principe de responsabilité historique commune mais différenciée, soit purement et simplement passé à la trappe. Ce concept chèrement défendu par les pays en développement, et notamment les moins avancés, avait introduit des dimensions de justice dans les négociations. Mais sur la feuille de route que devra désormais suivre le groupe de travail qui va s’atteler au nouveau dispositif, les niveaux de responsabilité des victimes du réchauffement et des pays qui sont à l’origine de l’essentiel des émissions se retrouvent sur le même plan.
L'envoyé spécial des États-Unis, Todd Stern, présentait les choses d’un œil autrement plus radieux. Dans une téléconférence de presse organisée le 13 décembre, il rapportait que « Depuis l'entrée en vigueur de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, ce sont surtout les pays développés qui ont assumé la plus grande responsabilité en matière de réduction des émissions de carbone, partant du principe que leurs émissions étaient la principale source du problème. Lors de la conférence de Durban, les pays en développement ont pris l'engagement de contribuer eux aussi à la solution aux changements climatiques à l'avenir. »
Les Etats-Unis ne peuvent que ressortir satisfaits de l’issue de la COP17. Estimant qu’il s’agit d’un « accomplissement formidable », Todd Stern explique que la « plateforme de Durban » enjoignait les participants de poursuivre leurs pourparlers en vue d'un autre accord sur la réduction des émissions des gaz à effet de serre qui sont liés aux changements climatiques, un accord qui « s'appliquerait à toutes les parties », à savoir tant aux pays développés qu'à ceux en développement. Hormis ce principe qui consiste à réunir toutes les parties sous un même projet de traité, le fruit du sommet de Durban correspond somme toute à la vision que les Etats-Unis défendent depuis toujours dans les négociations sur le climat : pas de délai ferme, pas de contrainte légale, pas d’objectifs chiffrés de réductions des émissions, pas de sanctions, mais un engagement de chaque Etat sur une base volontaire et auto déterminée. La souveraineté des Etats Nations reste au-dessus de la résolution urgente d’un enjeu planétaire.
Une position à laquelle l’Europe a dû finir par se rallier, faute de mieux. Dès le début de la conférence, sa feuille de route était claire : elle semblait prête à lâcher le principe d’une seconde période d’engagement sous le Protocole de Kyoto en échange de l’ouverture de négociations impliquant tous les grand pays émetteurs de CO2, et ce pour un accord global et contraignant. Oubliant en cours de route les Etats-Unis restés inflexibles sur leur position, la délégation européenne a fini par se retrouver seule engagée sous le protocole de Kyoto, avec la promesse d’un futur accord à la suite de cette seconde période d'engagement, sans aucune garantie de contrainte légale. Ce qui fait dire au collectif Attac France que « au moment où les rapports scientifiques convergent pour dire l’urgence des changements à mettre en œuvre, ce sommet des Nations unies restera celui du grand renoncement ».
Rien de mieux du côté du fonds vert pour le climat, mis sur les rails en 2009 à Copenhague et confirmé l’année suivante au Mexique, avec l’engagement des Etats développés de l’approvisionner à hauteur de 100 milliards de dollars par an jusqu’en 2020. Les sources de financement restent les trous noirs de ce sommet. La question d’une taxation des transactions financières, ainsi que celle d’une éventuelle contribution du secteur du transport maritime, ont été renvoyées à plus tard. De nombreux mouvements de la société civile critiquent en outre fermement le fait que la Banque Mondiale se serait « accaparé » le contrôle de ce fonds naissant, notamment à travers son ouverture au secteur privé, permettant aux entreprises de bénéficier de fonds pour financer des projets d’atténuation ou d’adaptation dans les pays en développement.
En guise de bilan, on peut noter malgré tout une timide avancée. Chine et Etats-Unis ont trouvé un terrain d’entente. L’Europe reste fidèle malgré tout à ses engagements, quitte à se retrouver seule « à bord » de Kyoto. Les pays émergents se joignent à la perspective d’un futur traité. Alors que tous craignaient un retour en arrière, on doit se féliciter des résultats obtenus à Durban, aussi maigres soient-ils. Mais de toute évidence, tout reste à faire en 2012.
Ce résultat est évidemment « insuffisant pour éviter un changement climatique important, de l’ordre de 4°C à 6°C d’ici la fin du siècle, et dont les conséquences, notamment en Afrique, seront catastrophiques », analyse la Fondation pour la Nature et l’Homme dans un article publié sur le site Internet GoodPlanet.info. « Comme le rappelle l’Agence Internationale de l’Energie, poursuit l’auteur de cet article, les émissions de GES devront impérativement décroître à partir de 2017, or chaque année, elles battent de nouveaux records. » « Il y a un décalage énorme entre ce qui a été décidé à Durban et ce qu’il faudrait faire pour ne jamais dépasser les 2°C, explique Jean Jouzel, climatologue qui a participé au sommet de Durban. Alors que tous les pays ont souscrit à cet objectif, c’en est vraiment désespérant. »
Abondant dans le même sens, Rajendra Pachauri, le Président du Giec (Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat), s’exprimait ces derniers jours au micro de l’Agence France Presse (AFP) : « La science nous dit que pour stabiliser la concentration [en dioxyde de carbone, CO2] à un niveau permettant de limiter la hausse de la température à 2°C à un moindre coût, 2015 est la date à laquelle les émissions de CO2 doivent atteindre un pic avant de décroître. (…) La question est de savoir si l'accord [conclu à Durban] nous met sur cette voie du moindre coût. Et si ce n'est pas le cas, le monde doit le savoir », a-t-il plaidé.
Derrière cet écart incompréhensible entre l’urgence des objectifs partagés et la faible mobilisation des pays, il y a aussi ce questionnement, qui revient presque chaque année lors des Sommets mondiaux sur le Climat : le système des Nations unies ne révèle-t-il pas ici les limites de sa capacité à susciter l’action coordonnée et rapide des Etats ? En d’autres termes, face aux urgences qui sous-tendent le dérèglement mondial du climat, les peuples (et surtout les plus exposés) n’ont-ils pas davantage intérêt à compter sur la mobilisation de la société civile et sa capacité à peser dans les décisions des gouvernements, plutôt qu’aux instances publiques et aux dirigeants de ce monde ? L’article précité de la Fondation pour la Nature et l’Homme conclut sur un élément de réponse particulièrement explicite, en citant la délégation des Jeunes en clôture de la conférence : « Cela fait plus d’une génération que vous négociez, maintenant, terminez le travail ! »
